“Se han de tener hipótesis y teorías para organizar los propios conocimientos, si no todo queda en meros escombros, y de tales sabios hay cantidades” Georg Christoph Lichtenberg.
1.-Los problemas de la seguridad en países lejanos se convierten en nuestros problemas
La seguridad es hoy uno de los elementos esenciales de la democracia. Sin seguridad no hay libertad y para lograr la seguridad, la mayor posible, los ciudadanos no dudan en modificar sus presupuestos ideológicos, su tradicional voto al partido de siempre o incluso modificar sus simpatías nacionales. Es un fenómeno sobre el que debemos todos reflexionar, puesto que vivimos en una de las épocas más seguras de la historia y probablemente aquella en la que este tema ha estado más presente en las preocupaciones de nuestros gobernantes y también de nuestros ciudadanos.
Las últimas encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas revelan, no obstante, que la preocupación de los ciudadanos españoles por los temas de seguridad no son tan relevantes como la crisis económica. Parece lógico que la crisis económica haya generado, como así ha sido, una preocupación superlativa por los asuntos de carácter económico y, sin embargo, no por los asuntos de seguridad porque parecen funcionar razonablemente bien. En el gráfico adjunto puede observarse que en marzo de 2011 estamos en el peldaño más bajo desde 1998 en la percepción por los españoles de la inseguridad ciudadana. Nos encontramos en marzo de 2011 en el 6.8, menos de un cuarto de la preocupación que los españoles tenían sobre este tema en junio de 2003. A pesar de la tendencia a ser un diente de sierra, el gráfico muestra constante caída desde mayo de 2006 que se situó en el 26,3.
CUADRO Nº 1 PERCECIÓN DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA COMO PRINCIPAL PROBLEMA DE ESPAÑA.
En los últimos años, y en particular desde que en 1994 la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo consagró el concepto de seguridad humana en su Informe sobre el desarrollo humano, el contenido de la seguridad ha sufrido una mutación profunda. La seguridad tradicional, basada en la seguridad personal (aquella que tiene como objetivo central la protección del ser humano y de sus propiedades) ha evolucionado hacia un concepto de contenido mucho más amplio, que incluye otros aspectos como la seguridad jurídica, la seguridad medioambiental, la seguridad sanitaria o la seguridad nuclear. Todos estos aspectos, siempre presentes en la historia de los seres humanos, son en el siglo XXI elementos de una presencia más acusada, más constante y más cercana. La presencia permanente de los medios de comunicación en nuestras vidas contiene una parte importante de influencia: el bombardeo informativo de las televisiones sobre distintos aspectos de la seguridad es algo que podemos comprobar cada día.
Esta situación, que puede afirmarse de todos los países, y desde la aparición de Internet, de la aldea global, porta cada mañana a los responsables políticos un conjunto de cuestiones y de problemas que ha de solucionar o sobre los que al menos ha de dar una respuesta.
El desastre nuclear ocurrido en la central de Fukushima en Japón no puede considerarse un asunto de los japoneses, ni siquiera del Extremo Oriente: es un problema de todos los países que deben extremar sus precauciones, extraer enseñanzas y modificar, en su caso, sus decisiones estratégicas en cuanto a la energía necesaria para el desarrollo económico y social de sus ciudadanos. Observemos por ejemplo, como la prudente introducción del debate nuclear por parte de los poderes públicos mediante la posibilidad de construir un almacén temporal de residuos radiactivos en España, o de dar la posibilidad de prolongar la vida activa de las centrales nucleares en Alemania, ha sido cortado de raíz ante la tremenda inseguridad que ha generado en todos nosotros el desastre de Fukushima. La repercusión sobre la energía nuclear es aún mayor si se tiene en cuenta que hasta hace unos meses Japón estaba considerado como el país que mejor protegía sus centrales nucleares ante el riesgo de terremotos y de tsunamis.
Ahora, la situación en España se adereza, pues, con el problema nuclear japonés y con la necesidad de mejorar la seguridad de nuestras centrales. En otras palabras, los problemas japoneses se convierten en problemas españoles. Los problemas de la seguridad en cualquier país del mundo se convierten en problemas de todos: el crimen organizado o el terrorismo internacional hace ya mucho tiempo que el ciudadano los tiene asimilados como problemas globales, pero en los últimos años han hecho irrupción otros como la seguridad sanitaria o medioambiental o la energética.
La forma de luchar contra estas nuevas o antiguas amenazas (criminalidad organizada, narcotráfico, terrorismo nacional o internacional, seguridad medioambiental, nuclear, sanitaria) tiene que basarse en los instrumentos internacionales tradicionales de la cooperación multilateral y bilateral entre Estados y la cooperación policial internacional. Por medio de INTERPOL, EUROPOL y, especialmente, a través de la cooperación bilateral entre los Estados se logran diariamente éxitos en la lucha contra todos los tipos de criminalidad, incluyendo la lucha contra el terrorismo. En los últimos años, además, se está desarrollando en nuestro país un nuevo tipo de cooperación policial reforzada a través de los Centros de Cooperación Policial y Aduanera o Comisarías conjuntas que permiten el trabajo conjunto de las policías de ambos países. España mantiene centros de esta naturaleza con Francia (4) y con Portugal (4). Recientemente los ministros del Interior de Marruecos y España han firmado acuerdos para la constitución de dos centros de esta naturaleza ubicados en Algeciras y Tánger. El trabajo conjunto de las policías de estos países, supone un salto cualitativo en las relaciones entre las diversas instituciones y un incremento considerable en la eficacia de la lucha de las fuerzas del orden contra todos los tipos de delitos.
La magnitud de los desafíos exige una actuación conjunta. Las amenazas y debilidades de los países deben compensarse con el combate conjunto, única forma de conseguir frenar el incremento de la delincuencia que demuestra cada día una celeridad asombrosa al trasladar sus plazas de trabajo y sus lugares de residencia.
2.-Las respuestas de las fuerzas de seguridad deben basarse en la modernización y en la eficacia
Las amenazas que se ciernen sobre nuestras democracias, que impiden al ciudadano vivir en paz y en libertad, deben tener una respuesta basada en la modernización de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Esta modernización en España se ha basado en los últimos años sobre cuatro ejes principales: el incremento de los efectivos, el aumento de los presupuestos destinados a seguridad, el espectacular desarrollo de la policía científica y el establecimiento de bases de datos compartidas por las fuerzas de seguridad.
El incremento de efectivos de nuestras fuerzas y cuerpos de seguridad, dentro del modelo de seguridad, relativamente complejo, de nuestro país ha sido una constante desde 2003. Como puede apreciarse en el cuadro nº 2 los efectivos de policía y guardia civil que en 2003 eran 118.666, son en abril de 2011 155.522. Se han incrementado, pues, en más de un treinta por ciento durante estos últimos siete años, coincidentes con los gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero.
CUADRO Nº 2 EFECTIVOS POLICIALES 2003 -2011
Ello ha sido posible merced a unas ofertas de empleo numerosas de forma ininterrumpida desde 2004 hasta la crisis económica, que la hizo descender a menos de la mitad en 2009 y posteriormente a un 10 por ciento de la tasa de reposición de efectivos en 2011. Sin embargo, entre los años 2004 y 2009 el número de efectivos tanto de policía como de guardia civil ha tenido incrementos anuales entre 7.300 y 11.075 efectivos, como puede apreciarse en el cuadro nº 3.
CUADRO Nº 3. EVOLUCIÓN DE LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO
Esta evolución de nuestros efectivos de seguridad puede plasmarse también desde el punto de vista de la ratio nº de efectivos por 1000 habitantes que ha sufrido igualmente una evolución positiva. Así podemos verlo en el cuadro siguiente.
CUADRO Nº 4 PORCENTAJE DE MIEMBROS DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD POR CADA 1000 HABITANTES
De forma paralela, se han producido importantes incrementos en los presupuestos de las fuerzas de seguridad. En concreto, la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil administra 5.964 millones de Euros en 2011, a los que hay que añadir buena parte de las inversiones que realiza la Secretaria de Estado de Seguridad especialmente a través de la Dirección General de Infraestructuras de Seguridad y de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado.
Este incremento, que ha sido constante desde 2003 ha tenido cifras especialmente cuantiosas durante los ejercicios de 2009 y 2010 en que a los créditos ordinarios pudo sumarse la parte del Plan E destinado a la construcción de cuarteles de la guardia civil y comisarías de policía. Las inversiones en Infraestructuras, como puede observarse en el cuadro nº 4 se refieren a 6.5 millones de metros cuadrados, repartidos en 3.140 instalaciones.
CUADRO Nº 5 INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS 1997-2010
Ha de tenerse en cuenta, además, que nuestras fuerzas de seguridad cuentan con 32.907 vehículos, 57 helicópteros, 4 aviones y 122 embarcaciones.
Aunque las perspectivas económicas no sean especialmente positivas, la fortaleza de nuestras fuerzas de seguridad está garantizada aún en los supuestos de limitación de gastos de los capítulos II y VI.
Otro de los aspectos que constituyen la base de nuestra actividad y de los éxitos alcanzados en los últimos años es el espectacular desarrollo de la policía científica o criminalística, en la jerga de la guardia civil. Esta rama de la actividad policial, más que centenaria, se ha demostrado en los últimos años como un instrumento esencial en la lucha contra el crimen y esclarecimiento de los delitos. Por medio de especialistas propios en laboratorios de acústica, huellas dactilares, entomología forense y, especialmente de ADN, estamos logrando anualmente la solución de numerosos delitos. Así por ejemplo, sólo tomando datos de la Policía Nacional, que cuenta con uno de los laboratorios más importantes del mundo, en el año 2010 fueron identificados 9.417 autores de delitos mediante huellas dactilares que permitieron esclarecer 11.321 delitos de agresiones sexuales, homicidios y terrorismo, entre otros.
En materia de ADN el crecimiento ha sido igualmente espectacular, puesto que desde 2004, a 2010 el crecimiento ha sido del 1382 %., habiendo sido identificados 2.691 autores de hechos delictivos que han permitido el esclarecimiento de 3071 delitos.
Pero, la labor de nuestros científicos policiales no obtendría resultados tan espectaculares en materia de terrorismo, y crimen organizado si no existieran bases de datos como el SAID (Sistema Automático de Identificación Dactilar) que permite la realización de consultas sobre la base de datos enviados por nuestros cuerpos policiales nacionales o internacionales. Ha de recordarse además que en los dos episodios luctuosos de gran relieve en que ha tenido que actuar nuestros especialistas en policía científica (atentado terrorista del 11 de marzo de 2004 y accidente de Spanair de agosto de 2008) se consiguió la identificación plena de los cadáveres en plazos especialmente breves.
Tanta importancia tienen la bases de datos comentada en el caso de la Policía Científica, como otras bases de datos de utilización conjunta por Policía y Guardia Civil, que han permitido un ahorro de tiempo considerable y una eficacia hasta ahora desconocida. Esta labor de interconexión que alcanza ya a numerosas bases de datos como se refleja en el cuadro adjunto, fue iniciada en 2004 y en estos momentos alcanza para los dos cuerpos del Estado a todas las bases de datos fundamentales para el ejercicio de su función. Estas bases de datos que constituyen el fundamento de cualquier investigación policial, han incorporado muchas de ellas la posibilidad de utilización igualmente por parte de las policías autonómicas (Mossos de Esquadra, Ertzantza y Policía Foral de Navarra). El acceso a estas bases de datos ha constituido en los últimos años, precisamente, uno de los elementos singulares de la cooperación, de la colaboración y de la sintonía existente entre las fuerzas policiales de España.
CUADRO Nº 6. BASES DE DATOS COMPARTIDAS POR LAS FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO Y LAS POLICÍAS AUTONÓMICAS
Ha de señalarse, igualmente, que además, los servicios especializados de las fuerzas de seguridad cuentan con otras bases comunes, pero restringido su uso a determinados grupos de funcionarios como el registro de investigaciones antiterroristas (Sicoa) el registro de investigaciones de crimen organizado (SRI), el sistema estadístico de análisis (SENDA) y los sistemas de información de europol e INTERPOL.
3. Un modelo policial basado en la cooperación entre las diversas fuerzas de seguridad
Con frecuencia, determinados análisis ponen de manifiesto la presunta irracionalidad de nuestras estructuras organizativas de seguridad, por una parte, y el excesivo número de cuerpos policiales existentes en nuestro país. Más allá de que la racionalidad de las estructuras organizativas es siempre un concepto relativo (una conocida frase de un teórico de la organización señala que una organización es la sombra alargada de un hombre, refiriéndose precisamente a que los aspectos de la racionalidad formal no son tan determinantes como el cumplimiento de los fines y objetivos que se persiguen) los párrafos que siguen se destinan a intentar demostrar que los supuestos organizativos en que se basa nuestra estructura de seguridad son como mínimo eficaces, si establecemos como comparación la situación existente en los países que se sitúan geográficamente en nuestro entorno. No existen dos países con el mismo modelo policial, aunque puede afirmarse que hay un grupo de países donde existen policías civiles junto a cuerpos gendármicos (Francia, Italia, Portugal, España, Marruecos, Chile, Holanda, Rumania, Argentina) y otros donde la especialización funcional subdivide a los colectivos policiales.
En España, es necesario hacer una referencia a la existencia de dos grandes cuerpos policiales la guardia civil y la policía nacional. El primero de los cuerpos cuyas competencias vienen establecidas en la Ley Orgánica 2/86 de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, destina gran parte de su actividad a los municipios, predominantemente rurales, españoles (6.688 municipios) que suponen el 84 por ciento de la superficie nacional (aproximadamente 425.000 kilómetros cuadrados). Sin embargo, su competencia se extiende también al crimen organizado, terrorismo y todos los aspectos relacionados con el resguardo fiscal y la protección de nuestros aeropuertos y otras zonas necesitadas de especial protección.
El cuerpo nacional de policía, es también una policía integral (su competencia se extiende a todos los ámbitos de la delincuencia) y tiene además competencias exclusivas en materia inmigratoria y de documentación de españoles y extranjeros. Realiza su actividad de forma predominante en las ciudades y es, tradicionalmente, la encargada por ello, de los aspectos más visibles de la seguridad ciudadana, dado que la mayoría de los delitos se cometen precisamente en el ámbito urbano.
En el cuadro siguiente, puede observarse el total de miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad existentes en España. Del cuadro se derivan algunas enseñanzas importantes: que la guardia civil y la policía nacional constituyen el grueso fundamental de las fuerzas de seguridad en nuestro país, que el número de policías locales en España es alto, y que están en desarrollo tres policías autonómicas (País Vasco, Cataluña, Navarra) y aún en su origen la policía autonómica canaria. Si a estos efectivos sumamos los miembros de las empresas privadas de seguridad el número total de efectivos que desempeñan funciones de seguridad supera los 500.000 individuos.
CUADRO Nº 7. FUERZAS DE SEGURIDAD EN ESPAÑA
Además del número de efectivos conviene fijarse expresamente en el funcionamiento del modelo. Nuestro modelo, menos complejo que el existente en otros países de nuestro entorno, podemos afirmar que funciona basado en dos elementos singulares: la autonomía y la colaboración basada en la complementariedad.
La autonomía de cada uno de nuestros cuerpos de seguridad, predicable por el modelo de relación con el poder judicial y la fiscalía constituye un hecho reconocido por las leyes y ratificado cada día por la realidad: las investigaciones y actuaciones contra hechos delictivos por parte de las policías obedecen naturalmente a labores propias (de prevención, de investigación, de inteligencia, de denuncias de particulares) que se realizan sin el concurso de otras estructuras organizativas distintas de las propias. Este es el modelo de funcionamiento del cuerpo nacional de policía, de la guardia civil, de las policías autonómicas y del DAVA.
Por tanto, las decisiones relevantes en materia puramente policial son tomadas por sus responsables naturales, mientras que las decisiones estratégicas, de despliegue, de inversión, tecnológicas o presupuestarias son objeto de decisión consensuada por las autoridades políticas. Este esquema de funcionamiento es el que ha permitido la inexistencia durante los últimos años de conflictos de relevancia en el ámbito del Estado, en lo que se refiere a las dificultades de colaboración entre la policía y la guardia civil. Pero también es predicable de las relaciones entre las diversas fuerzas y cuerpos de seguridad existentes en España. En efecto, las relaciones entre Policía Nacional y Guardia Civil en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña (puede observarse en el gráfico adjunto el número de efectivos de cada uno de los cuerpos) se basan en la colaboración basada en la complementariedad.
Esta compleja relación consiste en la distribución del trabajo con respeto absoluto a la distribución competencial que consagran nuestras leyes en cuanto a la existencia y competencias de los Mossos de Esquadra. Algunos ejemplos pueden mejorar sensiblemente las afirmaciones anteriores: en materia de seguridad ciudadana actúan siempre los Mossos de Esquadra, lo que no impide la ayuda o colaboración de policía y guardia civil cuando son requeridos para ello. En el caso de las actuaciones en materia inmigratoria la situación es la contraria: las operaciones son realizadas por la policía nacional que cuenta con frecuencia con el auxilio de los mossos que apoyan desde el punto de vista de la seguridad ciudadana.
La convivencia por otra parte, entre los tres cuerpos en Cataluña, en el País Vasco o en Navarra es correcta. En síntesis, los cuerpos estatales se dedican a la lucha contra el terrorismo, la delincuencia organizada y la lucha contra la inmigración ilegal y las policías autonómicas esencialmente a la seguridad ciudadana, pero realizan también operaciones contra el terrorismo y la delincuencia organizada y, finalmente colaboran en la lucha contra la inmigración ilegal. Las Juntas de Seguridad con el País Vasco y Cataluña, Navarra y Canarias se realizan asiduamente y sus reuniones constatan el progreso en la colaboración y en los últimos meses la continua realización de operaciones conjuntas de las policías autonómicas con la policía nacional y la guardia civil.
Conclusiones
1. La labor de las fuerzas de policía españolas debe valorarse en el marco de nuestro mundo global: Dos hechos recientes corroboran esta afirmación .En primer lugar, el envío de un grupo de especialistas de policía científica para colaborar con la policía marroquí tras el atentado de Marrakech en abril de 2011. En segundo lugar, las repercusiones de la muerte de Bin Laden en nuestro país que han logrado que los responsables operativos estén especialmente en alerta.
2. La situación, razonablemente positiva, de nuestra seguridad está relacionada con el incremento de nuestros efectivos, con el aumento de los créditos presupuestarios destinados a seguridad, con la utilización conjunta de bases de datos por parte de todos los cuerpos de seguridad y, finalmente, el espectacular desarrollo de la policía científica está contribuyendo de forma decisiva al esclarecimiento de numerosos delitos, incluyendo los de terrorismo.
3. Nuestro modelo de seguridad, basado en la colaboración y el mando único de las fuerzas y cuerpos de seguridad ha resultado eficaz. Las policías autónomas funcionan de una forma colaboradora con policía y guardia civil, comparten bases de datos, participan en operaciones conjuntas y no hay conflictos de envergadura que reseñar en los últimos años.
(*) Francisco Javier Velázquez López es Director General de la Policía y de la Guardia Civil