España tiene una estructura administrativa fuertemente descentralizada porque los españoles así lo hemos querido, primero, al sentar –aunque de forma imprecisa- en la Constitución de 1978 las bases de nuestro Estado de las Autonomías y, después, sobre todo, a lo largo de tres décadas de desarrollo autonómico.
El resultado actual de ese proceso es que hoy España, con independencia de los debates nominalistas sobre su catalogación, es uno de los estados más descentralizados del mundo, como lo de muestra el hecho de que nuestras Comunidades Autónomas están dotadas de un alto nivel competencial y poseen un peso financiero que es el mayor entre todas las regiones europeas, incluidos los länder alemanes.
Atendiendo a las cifras, siempre elocuentes, si desglosamos el presupuesto total de las administraciones públicas en España, el de las Comunidades Autónomas representa ya el 37 %, el de las Corporaciones Locales el 15 % y el del Estado, descontando la Seguridad Social (que es un 29 %), sólo el 19 %. Es decir, la parcela de gasto autonómico prácticamente duplica a la del Estado.
Si nos fijamos en la distribución del personal al servicio de las administraciones públicas, el peso autonómico y local es aún mayor: así, si en 2010 el Estado contaba con 591.000 funcionarios (21,9 %), las Comunidades Autónomas alcanzaban la cifra de 1.348.000 efectivos (50%) y las Entidades Locales, 657.000 (24,4 %).
Con ser importantes, las razones identitarias o políticas no son las únicas que justifican la descentralización administrativa. No podemos olvidar que ésta, si se guía por criterios de eficiencia, también es, o debe ser un instrumento racionalmente económico y un medio para favorecer que la administración pública sirva más eficazmente a los intereses de los ciudadanos.
Dicho llanamente, la descentralización debe valer para que la administración sea mejor y más barata. ¿Cómo? Por regla general, conciliando equilibradamente el principio de autonomía y de autoorganización de cada una de las administraciones con el de eficiencia global del sistema.
Debatir sobre sostenibilidad
En el fondo, es a esto a lo que nos referimos cuando debatimos sobre la sostenibilidad futura de nuestras administraciones, una exigencia que ahora, de la mano de la crisis económica y de la necesidad de urgentes ajustes fiscales, cobra una especial relevancia, pero que siempre debería ser tenida muy en cuenta por todos los actores políticos, incluso por aquellos que viven en la obsesión de lo identitario. Moverse sólo a golpes de coyuntura es tan poco inteligente como no preocuparse de la seguridad antisísmica de los edificios hasta que se produce un terremoto.
El gran reto de la década que ahora estamos iniciando debe ser el de las reformas encaminadas a mejorar la eficiencia y la sostenibilidad de nuestras administraciones, algo que ni mucho menos significa que se pretenda poner en cuestión el propio modelo autonómico, como algunos quieren aventar interesadamente. Todo lo contrario: de lo que se trata es de consolidar el modelo. Se trata de analizar nuestro modelo territorial en términos de costes y beneficios para el interés general, de erradicar disfunciones e ineficiencias, y de mejorarlo mediante la racionalización, la cooperación, la coordinación y la eliminación de todo cuanto es superfluo, redundante y oneroso.
Por eso, quienes reaccionan a la defensiva y con alarmismos cada vez que se pretende iniciar un debate sereno, pero inaplazable, sobre las necesarias reformas en nuestro modelo territorial, en realidad le están haciendo un flaco favor y demuestran, paradójicamente, su escaso compromiso con el propio sistema. Lo peor para el futuro de nuestro sistema autonómico o de nuestras entidades locales, sería decir que lo mejor es no hacer nada, conformarse y dejar las cosas como están.
Después de décadas de un proceso basado exclusivamente en la centrifugación competencial del Estado, es hora de que el debate político se centre en la eficiencia del sistema. En realidad, la única descentralización aún pendiente ya no es a favor de las Comunidades Autónomas, sino de las Entidades Locales, las grandes marginadas de todos estos años.
Horizonte en el 2020
Mayor gasto no es mejor gasto. Por eso, con el horizonte puesto en 2020, debemos preguntarnos si, por ejemplo, es sostenible que el 31,7 % -casi uno de cada tres euros- del presupuesto de las Comunidades Autónomas se dedique a gasto de personal, y eso sin contar los empleados de las numerosas empresas públicas y fundaciones que dependen de ellas.
Deberíamos analizar también si es plenamente justificable que, desde 2002 hasta 2010, en un período en el que las autonomías prácticamente no han asumido nuevas competencias, su personal haya aumentado nada menos que en 250.000 efectivos, un 22 %. O que en el mismo tiempo el número de funcionarios de las Entidades Locales haya crecido un 21,5 %.
En un momento en que nos vemos obligados a practicar severos ajustes en las cuentas públicas, hay que enmendar el tremendo error que supuso la relajación de los límites de gasto y endeudamiento de las administraciones autonómicas, introducida por el gobierno socialista en la Ley de estabilidad presupuestaria inicialmente aprobada en 2001.
Cuando es imprescindible recortar, deberíamos plantearnos dónde preferimos meter la tijera. Debemos decidir si es mejor recortar las pensiones, la atención a la dependencia, los gastos en educación o en sanidad; o si no es más razonable reducir gastos que claramente no son esenciales.
Pensemos, por ejemplo, en las televisiones autonómicas y locales, que en 2009 acumularon pérdidas superiores a 1.500 millones de euros, perdidas, por supuesto, cubiertas por el presupuesto público.
Fijémonos también en el auténtico “big bang” del sector público empresarial y fundacional: en 2009 llegó a haber en España 2.012 entidades públicas dependientes de los gobiernos autonómicos, tras haber crecido su cifra un 28,6 % desde 2003. De éstas, por ejemplo, el 20 % (409) eran fundaciones y el 26,8 % (539), sociedades mercantiles. Tan sólo en Cataluña, 335. Y en Andalucía, 317.
Nadie pone en duda que las CCAA cuentan con toda la base jurídico-constitucional para poseer cada una su propio tribunal de la competencia, instituto estadístico, meteorológico, agencia de protección de datos o su red de oficinas en el extranjero. Sin embargo, sí que, en muchos casos, cabe cuestionar la utilidad u oportunidad de organismos que replican casi exactamente a los del Estado.
Las amenazas de la competitividad
Del mismo modo, en un momento en que estamos todo el día hablando de las reformas que nuestra economía reclama urgentemente para ganar competitividad, no podemos pasar por alto que esta competitividad se ve seriamente amenazada por muchos obstáculos que hoy entorpecen la unidad de mercado. Es el caso, por ejemplo, de las disparidades en cuanto a legislación sobre horarios comerciales, requisitos administrativos para la apertura de una empresa o regímenes fiscales.
Hablar de todo esto no significa despertar los demonios del neo centralismo, sino invocar a la racionalización y a la armonización. Los ciudadanos no están mejor atendidos contando con tres administraciones que le ofrezcan un mismo servicio a triple de coste, sino pudiendo disponer de ese servicio con la mayor calidad y con el menor gasto posible. Se trata de simplificar para no derrochar.
¿Cómo? En primer lugar, poniéndole coto a la hipertrofia de las administraciones, empezando por el sector público empresarial y fundacional. El Partido Popular ya lo está haciendo en las Comunidades Autónomas que lleva tiempo gobernando y, a buen seguro, también lo hará en aquellas cuyo gobierno asume ahora.
Si lo que buscamos es eliminar duplicidades y disfunciones en nuestras administraciones, el acento debe ponerse en la coordinación y la cooperación. No hace falta reformar la Constitución para que el Estado ejerza las responsabilidades que le corresponden en la coordinación y planificación del funcionamiento de las distintas administraciones, y del ejercicio de determinadas competencias por parte de las mismas, como son la educación, la sanidad, las políticas sociales, las medioambientales, las referentes a la actividad económica, etc. Bastaría, por ejemplo, con aplicar el “congelado” artículo 150.3 de la Constitución.
En muchas ocasiones se llama la atención sobre la paradoja de que la Unión Europea disponga de más mecanismos de planificación y supervisión de muchas políticas de sus estados miembros, que los que en España tiene el Estado sobre las Comunidades Autónomas. Pero es que lo que en Europa se valora como signo de integración y armonización, aquí aún sigue descalificándose como centralismo. Sencillamente, es un sinsentido que no debería prolongarse por más tiempo.
Después de tres décadas de Estado autonómico, parece increíble que la vía cooperativa entre administraciones aún permanezca prácticamente intransitada y no debería seguir siendo así en el próximo decenio. Hace ya años que el Partido Popular viene defendiendo la idea de que el Senado debería ser, precisamente, ese foro que, sin pretender suplantar la cooperación multilateral directa entre administraciones, sirviera para darle soporte e impulso político.
Para ello ni siquiera haría falta esperar a la siempre pendiente reforma constitucional de la Cámara Alta. Baste recordar, por ejemplo, las funciones que el Reglamento del Senado atribuye a la aletargada Comisión General de Comunidades Autónomas: no sólo es que, pasivamente, deba ser informada por el Gobierno de los acuerdos que celebre con las Comunidades Autónomas o de los alcanzados en los órganos de cooperación y coordinación bilateral o multilateral; es que, de forma activa, a la Comisión se le encomienda “promover la cooperación y la coordinación entre las diversas Administraciones Públicas en materias de su competencia, favoreciendo la colaboración entre ellas y la definición de ámbitos específicos de encuentro”. La previsión ahí está, pero lo que hace falta es la voluntad política de llevarla a la práctica.
Del mismo modo, el Senado también podría jugar un papel importante en otra asignatura pendiente de nuestro sistema: el seguimiento y la evaluación continua de las políticas desarrolladas por las distintas administraciones públicas, no sólo para evitar solapamientos o duplicidades, sino para asegurar que la gestión de los servicios públicos se ajusta realmente a criterios de eficiencia y austeridad. El Senado bien podría ser ese órgano permanente donde representantes de las distintas Comunidades Autónomas y Entidades Locales compartieran experiencias, evaluaran su gestión según indicadores comunes y contribuyeran así a armonizar las distintas partes del sistema.
Indudablemente, todas estas reformas imprescindibles tienen como condición necesaria la recuperación de ese consenso político entre los dos grandes partidos que hizo posible el despliegue del Estado autonómico hasta la mala hora en que el gobierno socialista de Rodríguez Zapatero decidió romperlo, primero con el Estatuto de Cataluña en 2006 y luego con el nuevo modelo de financiación autonómica de 2009. El mismo consenso que también el Partido Popular, reiteradamente pero sin éxito, ha venido ofreciendo al gobierno socialista para acometer otro gran tema pendiente: el de la financiación local y la clara definición del ámbito competencial de las Entidades Locales.
El tiempo corre en contra de todos. Eludir las reformas no implica sólo que las cosas se queden como estaban, sino empeorarlas aún más. Por eso no podemos conformarnos con esperar pasivamente que llegue 2020, sino avanzar con iniciativa política hacia la meta simbolizada por esa fecha.
(*) Pío García-Escudero es portavoz del Grupo Parlamentario Popular en el Senado.