Las grandes naciones como la española cuentan con una historia jalonada de acontecimientos y avances que dotan a sus pueblos de una identidad diferenciada y singular. La Constitución de 1978 es el hito más reciente de nuestra larga convivencia y representa la voluntad firme de progresar unidos en el logro del bien común y en la garantía de las libertades individuales y colectivas. Lo que hoy somos se lo debemos a las mujeres y hombres que nos precedieron, a las instituciones de las que nos hemos ido dotando a lo largo de la historia y a la forma de integrar la valiosa pluralidad de ideas, tradiciones, culturas, lenguas y territorios que nos conforman como nación.
En un período llamativamente corto en el tiempo, si tenemos en cuenta la trayectoria política de nuestro país con anterioridad, se sucedieron con celeridad profundos cambios en el modelo territorial en nuestro país. Me refiero a que, en poco más de cuatro años entraron en vigor la Constitución de 1978 y los 17 Estatutos de Autonomía (el último fue el de Castilla y León, que se publica en el BOE en el mes de marzo de 1983).
En ese período de tiempo, nuestro país pasó de ser uno de los Estados más centralizados de Europa a convertirse en un modelo de organización territorial que respeta la pluralidad política, social y cultural de todos los españoles. El Estado Autonómico es la fórmula innovadora que se plasma en la Constitución y que reconoce "el derecho de las nacionalidades y regiones a acceder a un especial régimen de autogobierne". Es un modelo que está fuertemente descentralizado en la actualidad porque se ha ido conformando fundamentalmente por determinados impulsos de autogobierno, y que presenta una llamativa tendencia a la homogeneización. El resultado hay que calificarlo, en términos históricos, de éxito colectivo y presenta una sólida proyección hacia el futuro, aunque no exenta de riesgos.
Como Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja, defiendo firmemente el Estado Autonómico como un instrumento de futuro. Ha sido uno de los mecanismos fundamentales para posibilitar la consolidación democrática de nuestro país. Y puedo afirmar que será el instrumento o el medio, como ustedes prefieran denominarlo, que posibilite en nuestro país la cohesión social, el progreso y la distribución de la riqueza.
Lealtad y solidaridad
El Estado de las Autonomías lo hemos construido sobre el principio de igualdad, que implica que todas sus Comunidades Autónomas pueden alcanzar el mismo techo competencial y, sobre todo, que todo español tiene los mismos derechos y obligaciones, independientemente del territorio en el que resida. A éste principio se unen otros, pero voy a destacar dos, el de lealtad y el de solidaridad, dos aspectos clave en los que ponía especial énfasis, hace poco, a finales de junio, en el discurso que pronunciaba en el Debate de Investidura en el Parlamento de La Rioja.
La lealtad nos remite a la idea de pertenencia. Las instituciones políticas que conformamos el Estado debemos ser leales unas con otras porque pertenecemos a una unidad, que será más fuerte y eficaz si sus diversas partes actúan de manera coordinada y en la misma dirección. En este sentido comparto lo que decía Salvador de Madariaga "vale más el error leal que la verdad desleal".
La solidaridad hace referencia a una historia común, al entendimiento de que hay desigualdad entre los diversos territorios que conforman España, a que esta desigualdad ha afectado a unos y a otros a lo largo de la historia y a que volverá a ser así en el futuro. Pero, sobre todo, la solidaridad se refiere a los ciudadanos, a la obligación que tenemos de lograr la cohesión social, de conseguir la integración mediante el trasvase de recursos hacia los más desfavorecidos, no importa donde estos se encuentren. Sin lugar a dudas, los Estados cohesionados son los más democráticos y los más prósperos.
La edificación del Estado Autonómico ha sido una labor de más de tres décadas de acuerdos, aciertos y algunos errores. De todos ellos hemos aprendido, como también aprendemos de la evolución de los Estados similares al nuestro y que comparten intereses y el futuro de la Unión Europea.
Sabemos que el consenso es un proceso que nos permite avanzar seguros, porque se basa en la búsqueda de la ganancia de todos, de los actores políticos y, principalmente, de los ciudadanos. Cuando se rompe o no se busca, surgen el agravio y el conflicto gratuitos que hacen que se defraude la confianza que los ciudadanos depositan en sus instituciones políticas.
Estos años nos han enseñado que los grandes acuerdos sobre transferencias, financiación, nuestra posición en la Unión Europea o los grandes servicios públicos nos han hecho crecer como sociedad y como Estado. El acuerdo se ha producido cuando hemos sido capaces de integrar a los que menos oportunidades tenían. Todos hemos cedido en una u otra ocasión en aras del bien común. Sin embargo, cuando han triunfado los particularismos, han resucitado los viejos fantasmas del pasado que tantas veces nos apartaron del camino de la democracia y del bienestar.
Hemos aprendido que las diecisiete Comunidades Autónomas solas no constituyen España y que es preciso que su Gobierno vele por la igualdad entre los españoles. Esto implica que debe garantizar los mismos niveles en la prestación de servicios a todos los ciudadanos, vivan donde vivan, así como la integridad y la coherencia del Estado en el interior y en el exterior. Esto es probable que conduzca a reconsiderar el reparto del poder en el territorio, que debería afectar a los tres niveles de gobierno.
No hay Comunidades de primera y de segunda
La espiral de reivindicaciones alimentada por los agravios entre Comunidades, que se producen cuando olvidamos los principios que nos vertebran, nos ha señalado que ése no es el camino correcto. No puede haber diferencias entre Comunidades Autónomas; no pueden existir Comunidades de primera y de segunda. Esto supone que las relaciones bilaterales están subordinadas a las negociaciones entre todos para establecer los grandes acuerdos, las grandes políticas del Estado, como el empleo, la educación o la sanidad; nuestra posición ante la Unión Europea; y para garantizar que todos los ciudadanos poseen iguales derechos.
En La Rioja sabemos bien lo que son los agravios, en especial los que venimos sufriendo desde hace años por el llamado "efecto frontera". Éste se produce por convivir con dos regímenes fiscales forales con enorme capacidad normativa y gran autonomía de gestión. Esto nos obligó en 1999 a introducir un artículo en nuestro Estatuto que tratara de corregir los desequilibrios mediante la efectividad compensatoria y el pago de la corresponsabilidad. Nuestra experiencia enseña que de poco sirve ganar siempre en los tribunales españoles y europeos cuando recurrimos las normas forales, si el Gobierno de España busca unos apoyos coyunturales para mantener su estabilidad y olvida su misión fundamental en el sistema autonómico.
El tiempo transcurrido desde 1978 nos muestra que los problemas de gobernabilidad surgidos cuando el Gobierno de España está en minoría no se resuelven sacrificando o mermando los principios de igualdad y solidaridad, ni desdibujando la identidad colectiva. Procede en esta situación buscar lo que nos une y apoyar entre todos, o la mayoría, los proyectos que permiten desarrollarnos como nación.
Es necesario recuperar el Pacto Autonómico para debatir el futuro de un Estado que está afrontando unos desafíos y unas amenazas como pocas veces se han presentado en nuestra historia. Debemos ser conscientes de que la crisis actual tiene un importante componente institucional y que esto implica que hay que abordar reformas estructurales en nuestro sistema autonómico. Para ello, es preciso fortalecer nuestra identidad, el diálogo y los principios de igualdad y solidaridad teniendo la confianza de que, cuando lo hemos hecho así en el pasado, han sido los referentes de éxito para nuestra sociedad. Lo podremos lograr si le otorgamos un nuevo significado a la cooperación.
Cooperación
El modelo español de cooperación se caracteriza por desarrollarse en el nivel de los gobiernos y las Administraciones. El Senado no cumple una función de representación de los intereses territoriales y su Comisión General de las Comunidades Autónomas ha demostrado desde 1994 su insuficiencia. Esto arroja un déficit de legitimidad que favorece el bilateralismo y una escasa relación entre las Comunidades Autónomas. Estos rasgos nos diferencian claramente del grupo de los países compuestos y descentralizados entre los que nos encontramos.
Hemos estado ocupados durante demasiado tiempo en nuestros techos competenciales y en el deslinde de nuestras atribuciones, cuando sabemos que los problemas complejos que afectan al empleo, el desarrollo económico, la sanidad, la educación o la dependencia no se pueden resolver sin el concurso de los tres niveles de gobierno: el estatal, el autonómico y el local. Desde las Comunidades Autónomas hemos seguido miméticamente el modelo de estructura del Gobierno Central, algo que se puede corregir (no de todo tiene que haber 17 réplicas) y esto ha producido duplicidades, costosas en lo económico y peligrosas en lo estructural. Es una prioridad evitar este mimetismo y estas duplicidades.
Debemos primar la visión de que la política es la suma de lo que todos aportamos y a ella corresponden instrumentos de cooperación, codecisión y cogestión, un reparto más racional y eficaz de las responsabilidades entre los diversos gobiernos, la participación en órganos y organismos conjuntos como agencias o consorcios o la delegación de competencias de ejecución a las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales.
Los más de 1.000 convenios anuales que firma la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas, la mayoría de ellos repetidos año tras año, y la existencia de más de 30 conferencias sectoriales y unos 1.000 grupos de trabajo, muestran la necesidad de revisar a fondo el sistema de cooperación. El modelo actual genera burocracia, duplicidades, el mantenimiento de competencias de ejecución por parte de la Administración Gene.ral del Estado y la intervención de ésta en los diversos niveles territoriales a través de las subvenciones condicionadas.
Con carácter previo a la revisión del modelo actual, es precio definir la cartera de servicios básicos de las Administraciones públicas, con el fin de garantizar su prestación a todos los ciudadanos. Sólo una vez definido su coste se estaría en condiciones de abordar con responsabilidad el modelo de Estado.
Si antes me refería a que la lealtad es un principio básico del funcionamiento del Estado de las Autonomías, su aplicación al modelo de cooperación debe conducir a la simplificación de la maraña actual de instrumentos de cooperación; a que la Administración General del Estado asuma esencialmente funciones de dirección y formulación de las políticas, en colaboración con el resto de los actores gubernamentales, y a que las Comunidades Autónomas apliquen el principio de subsidiariedad en favor de los gobiernos locales.
Debemos aclarar el modelo de Estado que queremos, que hoy se mueve entre el intervencionismo de la Administración General del Estado y los acuerdos bilaterales con rasgos confederales y asimétricos. Prueba de ello son los 13.000 millones de euros de los Planes E locales del Estado de 2008 y 2009, completamente desconectados de las políticas autonómicas, y el debate que no cesa sobre el Estatuto de Cataluña.
Es evidente que no lo estamos haciendo bien globalmente en materia de educación, aunque La Rioja se encuentre a la cabeza de los mejores en Europa, y que en sanidad existen importantes brechas que pueden poner en riesgo su sostenibilidad. En estos casos se precisa más dirección y asunción de responsabilidades por parte del Gobierno de España, con el fin de garantizar la igualdad de todos los españoles y evitar las quiebras de conocimiento y de salud, tan difíciles de soldar y que minan profundamente la cohesión social.
Tensiones en el sistema autonómico
La actitud pasiva y a veces entreguista del Gobierno de España en los últimos años ha propiciado importantes tensiones en el sistema autonómico y, lo que es más grave, vacíos que han sido llenados por fuerzas que no tienen como referencia la unidad y la identidad de España.
Ante esta situación, las Comunidades Autónomas nos hemos unido para dar estabilidad a las decisiones acordadas por encima de los intereses partidistas y de los resultados electorales y para generar confianza y credibilidad en los ciudadanos. Así, surge la Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, a semejanza de los órganos horizontales que existen en los países similares al nuestro. Como sucede en éstos, debe evolucionar hacia un Consejo de Comunidades Autónomas cuyos objetivos serían fortalecer la cooperación territorial, asumir el liderazgo nacional en aquellos temas y programas públicos de actuación de importancia para las Comunidades Autónomas y representar sus intereses ante el Estado.
La Conferencia de Presidentes, que tantas expectativas levantó, no ha servido para tratar los temas prioritarios de los españoles, como las reformas económicas a nivel nacional para la creación de empleo. Es precisa su reforma y reorientar sus funciones hacia el logro de objetivos comunes de actuación; el desarrollo de programas conjuntos, y la determinación de los criterios del reparto de fondos atribuidos a las Comunidades Autónomas. A esta Conferencia de Presidentes habría que vincular las Conferencias Sectoriales.
Una muestra del camino a seguir en la cooperación es el Sistema de Participación de las Comunidades Autónomas en la representación de España en la Unión Europea. Es una clara demostración de que es posible y necesaria la colaboración leal entre el Gobierno de España y las Comunidades Autónomas. En estos años hemos avanzado en la participación de las regiones españolas en los procesos de representación exterior, sobre la base de que, en determinadas materias, las regiones conocen mejor los problemas, las necesidades y las soluciones que la Administración General de Estado. Cuando no hemos avanzado por este camino, ha sido debido a la introducción de particulares visiones de conceptos como soberanía o nación, en lugar de destacar la fuerza de la unidad y de los intereses comunes.
Representaría un avance significativo en los mecanismos de cooperación transformar la Comisión General de Comunidades Autónomas del Senado en un órgano de preparación o debate de proyectos legislativos que tengan como contenido las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como estrechar y fomentar las relaciones de colaboración entre las autoridades estatales y autonómicas.
Es necesario integrar en el proceso de cooperación al otro nivel de gobierno, el local. Así, es preciso potenciar el Consejo Nacional de Administración Local y los consejos equivalentes en el ámbito autonómico para mejorar la coordinación y cooperación entre los distintos niveles de gobierno.
Finalmente, es preciso culminar el modelo de cooperación intergubernamental español con la reforma del Senado para fortalecer sus funciones como Cámara de representación territorial, en la que se integren miembros de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. Para ello es necesario que no se rompa el equilibrio territorial alcanzado y que se realice en el marco de un gran acuerdo de todas las Comunidades Autónomas.
Financiación
La financiación se ha convertido en estas décadas en el testigo de la marcha real del Estado de las Autonomías. La aprobación de los distintos modelos señala la salud del sistema autonómico, que ha pasado de un modelo integrador y solidario a un modelo fragmentario e incompleto en el que se abre una peligrosa vía a los particularismos.
La aprobación del sistema de financiación debe basarse en la corresponsabilidad fiscal, la suficiencia financiera, la solidaridad interregional, la transparencia y el consenso; debe realizarse siempre en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, y nunca contemplarse en los Estatutos de Autonomía. Su inclusión en ellos implica la ruptura de los principios de solidaridad, igualdad, autonomía y suficiencia del sistema; hace que las Comunidades Autónomas se desliguen de la marcha del Estado, y genera una espiral de agravios y reivindicaciones sin fin, que nos agotan como país y que nos alejan del sentir general de los ciudadanos y de sus necesidades reales.
La financiación autonómica se ve comprometida en muchas ocasiones cuando se condiciona a la realización por parte del Estado de inversiones que tienen carácter estratégico, lo que deja a la Administración General del Estado la iniciativa y su cumplimiento (el principio que se ha practicado en las dos últimas legislaturas de "yo invito y tú pagas"). Esta situación se manifiesta también cuando no se contempla el coste que supone para las Comunidades Autónomas el desarrollo de las leyes estatales. Son muestras de la no aplicación del principio de lealtad que deben corregirse.
Por último, quisiera reafirmar unas ideas fuerza, que ya he ido refiriendo:
1. La irreversibilidad y enjuiciamiento favorable del Estado de las Autonomías que han modernizado la estructura política y ha acercado su conocimiento de la vida pública a los ciudadanos.
2. La necesidad, no obstante, de suscribir hoy un Pacto de Estado que permita cerrar el proceso de construcción autonómica. Es inasumible social, política y económicamente el proceso perenne de transferencias discriminadas de competencias a favor de las Comunidades Autónomas. No se puede construir un modelo territorial de estado sobre la exaltación de los elementos centrífugos y la postergación de los elementos centrípetos. Si hubiera que redefinir alguna competencia del Estado, por contra, tampoco habría inconveniente para ello, siempre que se establezcan con previsión de perdurabilidad y generalidad de las líneas del modelo.
3. Es imprescindible fomentar los mecanismos de cooperación, coordinación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y Comunidades Autónomas entre sí, acercándonos de esta suerte a los mecanismos racionalizadores que los Estados llamados federales denominan "federalismo cooperativo".
4. La lógica defensa, como Presidente de una Comunidad Autónoma, del principio de autonomía no puede olvidar la coexistencia de dos principios igualmente intangibles en nuestro modelo constitucional y consagrados en el mismísimo artículo 2 de la Constitución de 1978. A saber: el principio de unidad y el principio de solidaridad interterritorial, lo que implica la preservación del irrenunciable principio de igualdad.
5. La profunda crisis de nuestro país y el imparable proceso de construcción europea obliga a todos, Estado y Comunidades Autónomas, a obrar con lealtad institucional y a impulsar una política común transnacional, más allá de la distribución competencia! entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
6. Hay que reivindicar y practicar en todos los niveles de la administración, la austeridad, un valor fundamental para la gobernabilidad de las Comunidades Autónomas y para la estabilidad financiera de España. Para ello son fundamentales las políticas de contención del gasto y el ahorro, tal y como hemos venido practicando en la Comunidad Autónoma que presido y que ha conseguido, como se ha demostrado, que La Rioja aguante mejor la crisis económica nacional.
7. Otra cuestión fundamental que influye en el ajuste de las Autonomías y de las Administraciones públicas es la transparencia. Éste es un valor que permite que los ciudadanos conozcan todas las políticas que, quienes gobiernan llevan a cabo. Quiero recordar que La Rioja ha sido valorada por Transparencia Internacional como la tercera Comunidad más transparente de España en la primera evaluación que se ha llevado a cabo en nuestro país de Comunidades Autónomas.
8. Debemos evitar las duplicidades y, para ello, debe existir coordinación entre las administraciones públicas, con el objetivo de conseguir la máxima simplificación administrativa para ahorrar tiempo y dinero a los ciudadanos.
9. También debe evitarse el mimetismo entre las estructuras orgánicas de las Comunidades Autónomas y las del Gobierno Central.
10. Y por último, aunque no por ello menos importante, el Senado ha de ser el verdadero punto de encuentro de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado, una asignatura pendiente de nuestro desarrollo constitucional y de fortalecimiento del Estado Autonómico para hacerlo más eficaz.
Tenemos algunos problemas y el sistema autonómico da muestras de agotamiento en algunos de sus mecanismos, pero conocemos cuáles son las claves del éxito para abordar esos retos: nuestra identidad cimentada en nuestra pluralidad como producto de la historia; la pertenencia a una nación fruto de la convivencia de siglos; una Constitución que nos ha permitido lograr metas de democracia y libertad nunca antes alcanzadas; el diálogo y el consenso como referentes de progreso; nuestra cohesión social, fruto del trabajo del presente y de las generaciones pasadas, y unos ciudadanos que han dado muestras en numerosas ocasiones de que son capaces de los mayores esfuerzos para sacar adelante una ilusión común. Son tiempos de dificultades y de incertidumbres, es cierto, pero también es el tiempo para los grandes proyectos. Juntos seremos capaces de lograr el éxito y de fortalecer España.
(*) Pedro Sanz es presidente de La Rioja