La reforma de la Justicia

Más de 30 años después de la aprobación de nuestra Constitución democrática en 1978, la Justicia aparece como el servicio cuyo funcionamiento menos satisface a los ciudadanos: según la encuesta del CIS del pasado mes de julio (la más reciente de las disponibles) el 71 % de la opinión pública considera que funciona poco o nada satisfactoriamente. Nuestra Constitución sitúa nada menos que en el Preámbulo, como el segundo pilar de su frontispicio, "la voluntad de la Nación española de: consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley".

Pues bien, los ciudadanos, suspenden abrumadoramente ese objetivo prioritario del Constituyente. Sería muy fácil -y no pocas veces lo más fácil es también lo más frecuente- descargar el peso de la responsabilidad sobre el Poder Judicial en su conjunto, sobre alguno de sus Órganos en particular, o sobre los Jueces y Magistrados en general. Y ello, hablando de Justicia, sería no solo injusto, sino, además, un monumental error que en absoluto contribuiría a solucionar el problema. No pretendo hoy caer en simplificaciones y quedarme demagógicamente en la conclusión -por todos conocida- de que la Justicia funciona mal. Esa es la premisa. Pero, de un partido alternativa de Gobierno se espera algo más que la denuncia de la situación; se espera la detección de las verdaderas causas y la aportación de soluciones.

Por eso tengo que decir con claridad que los Jueces pueden formar parte del problema, pero han de formar necesariamente parte principal de la solución. Déjenme recordar un dato sociológico no menos relevante: según el informe del observatorio de la justicia de la fundación Wolters Kruwer, la mayoría clara de la población -un 64 %- considera que, "con todos sus defectos e imperfecciones, la administración de justicia constituye la garantía última de la defensa de la Democracia y de las Libertades". Este dato es un motivo de esperanza, y también de exigencia. ¿Por qué entonces esa distancia entre el nivel de aspiración de nuestros ciudadanos y su nivel de realización?

Hay entre las causas algunas muy profundas, muy sostenidas, como la lentitud y la ineficacia, que no sería justo imputar en exclusiva a los Jueces y Magistrados; hay algunas otras, no menos profundas, que son imputables solamente a determinados protagonistas de la vida pública; las hay, en fin, que afectan a la estructura, composición y funcionamiento de la Administración de Justicia, sensu stricto. La causa más frecuente de insatisfacción ciudadana -y creo también de frustración de los propios Jueces y Magistrados- es la lentitud y su correlato, la ineficacia, queja esta que contradice, además, el derecho fundamental reconocido por la Constitución (art, 24) de una tutela judicial efectiva, sin dilaciones indebidas y con las debidas garantías a todos los ciudadanos.

Frente a ella, el paradigma de las soluciones ha sido y es la agilización y la modernización, planteada ya en los pactos por la Justicia de 2003 y cuyo primer paso fue la creación a impulsos del Gobierno del PP de la Oficina Judicial. Pero de nuevo aquí tropezamos con la tozudez de los datos, con la realidad. Para calibrar la dificultad del famoso "atasco" hemos de darnos cuenta de que España se ha convertido en un país con la tasa de litigiosidad más alta de Europa: 196 por cada 1000 habitantes en 2008 y 205 en 2009. Y que, por mayores esfuerzos que hagan para ponerse al día los Juzgados y Tribunales, el número de asuntos ingresados en el pasado año 2010 batió todos los récords: 9.464.341.

Nueve millones y medio de asuntos que corresponde conocer a un total de 4.836 jueces en 2009. No puedo dejar pasar por alto, un dato que también creo debe llevamos a una profunda reflexión: de esos nueve millones y medio, 6.673.484 asuntos han sido de índole penal: es decir no es ya una alta tasa de litigiosidad sino una altísima tasa de conflictividad social. Y, en fin, otro dato no menor: el número de ejecuciones pendientes en el año 2009 en todos los órganos judiciales alcanzó la cifra de 2.101.523, la más alta en términos comparativos de los últimos años. Para atender a todo ello los Presupuestos Generales del Estado destinan a la sección de Justicia un 0,5 % del gasto total. Es decir: de cada 100 € el Estado invierte 1/2 € en Justicia. Ya en el año 2003, en el tan citado pacto -que recuerdo el PP hizo teniendo mayoría absoluta- se calculó que las reformas necesarias debían traducirse en inversiones presupuestarias sostenidas en los siguientes ejercicios por valor de 1.500 millones de euros.

Tras la ruptura unilateral del pacto por los socialistas y su llegada al Gobierno de aquel propósito se olvidaron hasta época bien reciente de manera que la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia, en su informe elaborado a partir de datos de 2008 considera que España tiene un gasto por habitante en Justicia de 89,2 € teniendo 17 países por encima del nuestro 1. Lo mismo puede decirse en cuanto al ratio número de jueces por cada 100.000 habitantes: un total hoy de 4.800 Jueces y Magistrados suponen un 10,8 %. [El contraste con otros países democráticos europeos es notorio.

Así, por ejemplo, mientras que España gasta en justicia 89,2 euros por habitante, Austria invierte un 57,62 % más; Bélgica 69,2 % más; Finlandia 58,30 % más; Francia 13,90 más; Hungría 99,4 % más; Irlanda 560,20 % más; Italia 36,8 % más; Luxemburgo 46,52 % más; Mónaco 177,80 % más; Países Bajos 298,09 % más; Noruega 411,32 % más; Portugal 46,64 % más; Eslovenia 36,10 % más; Suecia 270,40 %; Suiza 101,57 % más; Irlanda del Norte 3,03 % más; Escocia 287 % más, como así viene recogido en la edición de 2010 del informe "Sistemas Judiciales Europeos. Eficacia y Calidad de la Justicia", elaborado por la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia, órgano dependiente del Consejo Europeo.

E] Gobierno del Partido Popular planteó -con mayoría absoluta- un pacto de Estado para alcanzar una inversión de 1.500 millones de euros adicionales (250.000 millones de pesetas). El Partido Socialista frustró esta esperanza año y medio después, alegando que "Los 1.500 M de euros adicionales comprometidos en el Pacto no han sido apuntados, ni siquiera a niveles indiciarios, en los dos sucesivos presupuestos adoptados desde entonces"]. De nuevo fue necesario el impulso y el apoyo del Partido Popular para que, a partir de julio de 2008 se pusiera en marcha la Oficina Judicial, 7 años después de su aprobación, y se produjeran incrementos en la sección de Justicia que, aun estando muy lejos del óptimo, permitirían en situaciones económicas normales proyectar la culminación de las reformas en la próxima legislatura. Pero eso sí, advirtiendo que es el momento de introducir racionalidad en el gasto.

El ejemplo de la informatización de nuestra Administración de Justicia es una buena muestra de irracionalidad y de despilfarro. Se han implementado 8 sistemas informáticos distintos: dos del llamado territorio Ministerio y uno por cada una de las Comunidades Autónomas con transferencias en Justicia salvo Galicia. Todos ellos incompatibles entre sí. Para que nos entendamos: al presunto asesino de Mari Luz, condenado por 2 ejecutorias, no tenía antecedentes computables para el Jugado número 4 de Sevilla. Ese problema no era sólo del Juez y la Secretaria del Juzgado, por tanto, tan solo de inversión sino de racionalidad en el gasto.

En consecuencia, conviene seguir profundizando: ¿qué ha ocurrido en los últimos años para que la Justicia sea el pilar del Estado suspendido abrumadoramente por los ciudadanos? En el surgimiento de nuestro Estado de Derecho, no ocurrió así. Basta observar los años en los que se pusieron los cimientos de nuestro sistema Jurídico. En los 30 últimos años del siglo XIX, se aprobaron la Ley Orgánica del Poder Judicial y su Adicional, el Código Civil, el de Comercio, la Ley de Enjuiciamiento Civil, el Código Penal y la Ley de Enjuiciamiento Criminal. La estructura básica de muchas de ellas ha durado más de 100 años.

En la aplicación de esas Leyes los Jueces y Magistrados españoles se ganaron un reconocido prestigio por su competencia, su discreción, su honestidad y su dignidad. Pero desde 1978 hasta la fecha solo el Código Civil ha tenido 29 modificaciones; y el Código Penal, llamado de la Democracia, desde su aprobación en 1995 lleva 28 en tan solo 15 años. La "nueva" Ley de Enjuiciamiento Civil... 20 reformas desde el año 2000 y la de Enjuiciamiento Criminal, tan necesitada de una nueva, 44 desde 1978. Por ello debemos preguntamos ¿Cuál es la explicación de la estabilidad de un sistema jurídico que permitió durante un siglo el alto aprecio y la confianza de los ciudadanos españoles en su sistema de Derecho y en su garantía por los Jueces y Magistrados?

Sencillamente que los Legisladores de entonces -Alonso Martínez, Silvela, etc.- proyectaban leyes para todos, con independencia del signo del Partido o del Gobierno al que pertenecieran, con vocación de generalidad y no al servicio de sus intereses: Leyes basadas en un sistema racional y abstracto, con conexiones sistemáticas, con jerarquía entre las normas, de la más general a la más concreta, buscando su utilidad, su permanencia, su estabilidad, que es el hábitat de la seguridad jurídica y de la libertad. Vivimos años en que la política legislativa ha estado, por el contrario, impregnada de una concepción instrumental de la Ley, que nada tiene que ver con aquellos caracteres.

Desde 2004 no pocas leyes se han proyectado como instrumentos de la ideología: de la ideología de género, para remover instituciones seculares como el matrimonio, o para banalizar el derecho a la vida; de la ideología autoritaria, y por tanto antojadiza, para introducir un prohibicionismo radical contrario a las costumbres, culturales como los toros o, so pretexto de la salud (como en el tabaco), causando por su precipitación la ruina de muchos establecimientos. Una concepción instrumental que cree que la ley puede cambiar de la noche a la mañana no solo las costumbres sino hasta el sistema productivo por medio del concepto de "economía sostenible".

Una concepción ideológica jacobina basada en la desconfianza de la que ya tuvimos otras muestras en la anterior etapa socialista: que sustrajo a los jueces y entregó a la mayoría parlamentaria la elección de los Vocales del Poder Judicial; que cambió las reglas del juego para eliminar el recurso previo de inconstitucionalidad; que se apropió con vetos, propuestas mediocres, y leyes "a medida", del Tribunal Constitucional que nada se parece al que tuvimos en el comienzo de la andadura democrática. Un grupo sectario que cree que las leyes son un instrumento ideológico no tanto para cumplirlas, como para exigir su cumplimiento a los demás. Que usa el Derecho alternativamente, como "dos varas de medir": que utiliza la acusación o el archivo según le convenga; la obediencia o no a las Sentencias según le interese. Que ha infectado de prejuicios ideológicos las leyes penales, con un Código Penal que reúne 30 penas distintas -a diferencia de los más modernos que solo tiene dos- y que, paradójicamente, no consigue ser disuasorio; una ejecución penitenciaria que ve exclusivamente en el delincuente a un irredento social al que hay que rehabilitar con notoria desatención a las Victimas, y que ha llegado a calificar la omisión de la acusación a los terroristas como "polvo del camino con el que hay que mancharse la toga".

En consecuencia, necesitamos urgentemente recuperar la confianza en la Ley, en el Estado de Derecho y en la Justicia. Las Leyes en las que ha de cimentarse el Estado de Derecho, las piedras angulares de la Justicia, punto de apoyo de su aplicación, han de ser estables (no cambiantes), generales (no de partido), abstractas (para situaciones generales, no para casos concretos). Así se vertebró jurídicamente el Estado Español y así hay que volverlo a hacer ahora. En estos años de crisis se habla mucho de reformas estructurales para la recuperación de la confianza: la reforma de la Justicia es una reforma estructural imprescindible, prioritaria, para la recuperación de esa confianza. Confianza en que las leyes se cumplen, las obligaciones se pagan y los créditos se cobran. Recuperación del sentido de la responsabilidad.

El que no respeta la ley, el que no la cumple, tiene que pagar ("Quien la hace la paga y quien no la hace no la paga!"). Confianza en que las sentencias se respetan y se ejecutan. En que los jueces son imparciales y profesionales. Confianza en que la leyes igual para todos los ciudadanos, políticos o no políticos, con independencia de su Comunidad Autónoma, de un partido o de otro. Nuestra alternativa: reactivar el modelo constitucional Para el Partido Popular esta confianza en la Ley y por la Ley, forma parte de sus señas de identidad. Y para recuperarla es necesario reactivar el modelo constitucional. Un modelo constitucional que demanda que los Jueces y Magistrados, "integrantes del Poder Judicial sean independientes, profesionales, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley" (art. 117 y 122 de la Constitución).

Que "es obligado cumplir las sentencias y prestar la colaboración requerida por los Tribunales" (art. 118). Que el Ministerio Fiscal ha de sujetarse en todo caso a la "legalidad y la imparcialidad" (art 124) y que la Policía Judicial debe "depender de los Jueces, Tribunales y del Ministerio Fiscal" (art. 126) -y no como ahora que depende orgánica, y en la práctica, también funcionalmente del Ministerio del Interior-. Un Poder Judicial y unos Jueces y Magistrados independientes El dato del barómetro citado es, sencillamente, escalofriante para un estado de Derecho: un 54 % de los españoles está poco o nada de acuerdo con que nuestros jueces actúen con independencia. A su vez el 65 % considera que tienden a favorecer o perjudicar a los miembros de los principales partidos políticos. El 60 % estima que se dejan influir por los intereses y presiones del Gobierno, el 59 % por las presiones de los grupos económicos y sociales y el 52 % por lo que digan los medios de comunicación. Sinceramente este es un dato que nos tiene que hacer a todos reflexionar… y ¡rectificar!

Todos sabemos que son una minoría, y están localizadas algunas reformas necesarias. Para empezar el Presidente del Partido Popular ya ha anunciado el compromiso de nuestro partido para reformar el sistema de elección de los Vocales del CGPJ y que, conforme a la Constitución, "12 de sus 20 miembros sean elegidos de entre y por Jueces y Magistrados de todas las categorías Judiciales". Y, por supuesto, no somos partidarios de seguir troceando y repartiendo sus competencias -¡que son constitucionales!- en 17 Consejos Autonómicos. Es más, para no detenemos en casos concretos, me parece imprescindible introducir en el Estatuto de Jueces y Magistrados dos reformas:

• • • • • Que quienes hayan participado en tareas políticas estarán inmersos en una causa de recusación objetiva sobre cualquier asunto relacionado con los partidos políticos.
        • Que se limite temporalmente por Ley a 5 años el mandato de los Jueces Centrales de Instrucción de la Audiencia Nacional.
        • Que en el acceso a esos Juzgados se pondere decisivamente la especialización acreditada.

Buscamos así proteger y potenciar la profesionalidad, exigida por la Constitución cuando habla de "Jueces y Magistrados de carrera que formarán un cuerpo único" (art. 122). Un ilustre estudioso de nuestro sistema judicial, lleva años clamando para denunciar que hay 14 caminos distintos para dictar sentencia. ["El asalto a la Justicia". José Luis Requero, Ed. Ciudadela, Pág. 39. Además de la oposición, el Cuarto Turno, el Turno de Magistrado propuesto por las Asambleas Autonómicas, el Quinto Turno del Tribunal Supremo, el Turno de Fiscales especialistas, los Magistrados Eméritos, los Jueces Sustitutos, los Sustitutos en planes de apoyo, el Magistrado suplente, el Suplente en régimen de apoyo, el Juez adjunto, el Juez en prácticas, más el de Comisión de Servicios el de prórroga de jurisdicción y eso sin contar con los letrados y técnicos del Tribunal Supremo que también pueden dictar sentencias. "Además de la oposición, el Cuarto Turno, el Turno de Magistrado propuesto por las Asambleas Autonómicas, el Quinto Turno del Tribunal Supremo, el Turno de Fiscales especialistas, los Magistrados Eméritos, los Jueces Sustitutos, los Sustitutos en planes de apoyo, el Magistrado suplente, el Suplente en régimen de apoyo, el adjunto, el Juez en prácticas, más el de Comisión de Servicios el de prórroga de jurisdicción y eso sin contar con los letrados y técnicos del Tribunal Supremo que también pueden dictar sentencias"].

El Partido Popular propuso la desaparición del tercer turno. Desde 1985 a 2003 en que se suprimió, ingresaron un total de 267 Jueces, licenciados en Derecho con 6 años de antigüedad en su carrera o profesión de origen. En el cuarto turno, por concurso entre juristas de reconocido prestigio, entre 1988 y 2007, 298. Es decir, tenemos un total de 565 Jueces y Magistrados del tercer y cuarto turno sobre un total de en torno a 4500. El 12,6 % del total. Señoras y Señores, otra de las obsesiones del grupo ideológico al que me he referido es acabar con el sistema de oposiciones. Se acusa al sistema de oposiciones de memorista, pero los tres últimos Ministros socialistas a los que he escuchado en el Congreso no han tenido más que palabras de alabanza de la Abogacía y del Consejo de Estado. Es más, la justicia preventiva, aquella que está en manos de Notarios y Registradores, que acceden a sus plazas por dura oposición, que desempeñan su actividad bajo el principio de autoorganización, propia responsabilidad, y que han conseguido a su costa la plena informatización, están excelentemente valorados en España (la reciente encuesta de la FLOTI arroja que un 87 % de satisfacción con el servicio) y es ejemplo fuera de nuestras fronteras.

¿Por qué entonces esta contumaz persecución del sistema de oposiciones? [Informe sobre los resultados de la encuesta FLOTI, Madrid, 17 de enero de 2011; el 41 % se muestra y satisfecho; el 46 % satisfecho y solo el 10 % insatisfecho o muy insatisfecho]. Es verdad que habrá de adaptar los ejercicios del programa a la correspondiente especialización, y reestructurar la estancia en la Escuela Judicial; y no menos cierto que hay que darles a los Jueces y Magistrados horizontes de carrera. Pero los principios constitucionales de "mérito y capacidad" combinados con el de "antigüedad", deben ser los que rijan el ingreso y la promoción de los Jueces y Magistrados españoles, que tienen en sus manos el poder de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, es decir la garantía de nuestros derechos y libertades. Y ya que estamos hablando de profesionalidad hablemos ahora del Ministerio Fiscal.

La Constitución recogió los que debieran ser los principios que conformaran las funciones del Ministerio Fiscal. Entre ellas, quiero subrayar los de "unidad de actuación, legalidad e imparcialidad" (art. 124). Tengo el máximo respeto por la carrera Fiscal, y por la inmensa mayoría de sus miembros que cumplen con su trabajo de acuerdo con los citados principios, al que hay que añadir el de dependencia jerárquica. Dependencia jerárquica que culmina en el Fiscal General del Estado… Para, a partir de aquí, afirmar con no menos convicción y contundencia que no se ha conocido un caso de tan alarmante instrumentalización política de la Fiscalía General del Estado como la llevada a cabo por su actual titular. Es cierto que lo tenía difícil, que había precedentes socialistas en este punto difíciles de superar; pero ha demostrado y demuestra cada día que se puede llegar a más. Y lo peor, déjenme decirles que se ha hecho meticulosamente, a conciencia… y a costa de la carrera Fiscal.

Se demandó en la legislatura pasada una reforma del Estatuto Orgánico para potenciar la autonomía de los Fiscales, y se aprovechó aquella reforma para conseguir no la autonomía de la carrera fiscal sino la del propio Fiscal General a costa de la carrera. En efecto, se ha detraído del Consejo Fiscal -órgano representativo de la carrera- los informes vinculantes para determinados nombramientos; se ha impulsado además, las Fiscalías especiales y ampliado las facultades de investigación prejudiciales, especialmente en los delitos económicos, hasta 12 meses y, más allá, si lo autoriza el Fiscal General (art. 5° EOMF).

Y el resultado ha sido que en los nombramientos discrecionales de Fiscales Superiores la minoritaria Unión Progresista de Fiscales ha obtenido la mitad de los nombramientos y se han repartido la otra mitad entre la Asociación mayoritaria y los no asociados, que suman entre ambas más del 75 % de la carrera; la misma proporción alcanza a los nombramientos de los Fiscales de Sala. La arbitrariedad ha sustituido a la discrecionalidad. Quizá ello podría explicar muchas cosas que causan sorpresa: Es sorprendente que si han de regirse por los principios de unidad e imparcialidad, se pueda pedir para una conducta el archivo sin más trámite de dos querellas presentadas ante el Tribunal Supremo, y para una conducta presuntamente análoga, pero más de cien veces inferior en la cuantía, se pida por el Ministerio Fiscal 5 meses de multa en su tramo más alto.

Es sorprendente, desde la misma perspectiva, que se pida el archivo sin más trámite de una querella por prevaricación ante el Tribunal Supremo, por enriquecimiento de un familiar directo, y la Fiscalía impute directamente a un Concejal y a todo su equipo técnico por construir un aparcamiento subterráneo al límite exterior de unos jardines protegidos en Valencia, que no han sido afectados según todos los informes medioambientales. Es sorprendente que ante el chivatazo policial en el bar Faisán cuyas gravísimas consecuencias aun no sabemos a dónde alcanzarán, el Fiscal, lejos de sostener la acusación, pidiera el archivo tras desarrollar, eso sí, un largo escrito que más parece de defensa. Y más sorprendente todavía, es decir, es escandaloso, que por decir estas cosas algún alto cargo de mi partido se le diga que ataca irresponsablemente a la independencia judicial, cuando se guardó silencio ante la pública y reiterada acusación de torturadores a los Magistrados de la Sala 28 del Tribunal Supremo.

Ya hemos señalado que la congestión en la justicia penal es la más alarmante. A ello se une la sobrecarga en las prisiones, que hacen hablar a los funcionarios de algunas prisiones de hacinamiento. Y, sin embargo, paradójicamente, la ciudadanía manifiesta una creciente sensación de impunidad. ¿Por qué?, porque sencillamente al sistema le falta credibilidad en sus elementos sustantivos y adjetivos. Lo sustancial del Código Penal de 1995, el sistema de penas, es ineficaz: por eso nos abstuvimos entonces y lo hemos vuelto a hacer al reformarlo ahora: 28 penas diferentes, vuelvo a decirlo, fue un disparate. y en esta reforma, disparate sobre disparate. A la supresión del "arresto de fin de semana" por imposibilidad de cumplimiento, le siguieron los "trabajos en beneficio de la comunidad"; un dato habla por sí sólo: más de 70.000 condenas de esta naturaleza, están sin cumplir. Ahora se ha vuelto a introducir el "arresto de fin de semana en prisión" para los reincidentes en delitos menores contra la propiedad: es decir, se prohíbe robar en fin de semana.

La falta de calidad legislativa ha ocasionado tal distorsión en el Código recientemente reformado que -pueden comprobarlo- tienen más pena la amenaza de lesión que algún delito de lesiones consumadas. Y mientras tanto se sigue negando la revisión integral del sistema de penas y la introducción como pena máxima de la prisión perpetua revisable que ya tienen hasta 14 países europeos y apoyada por el 82 % de nuestra opinión pública. Para que hablar del enjuiciamiento criminal: la prórroga por años del secreto sumarial, la falta de control de las intervenciones telefónicas, la absoluta falta de delimitación de las situaciones procesales pasivas, la frecuente instrucción "motu propio" por la policía judicial, las discriminatorias detenciones con esposas y cámaras de televisión, etc, llevan a concluir en la imperiosa necesidad de la reforma como una de las prioridades de la próxima Legislatura.

De la próxima, si. Ahora hay en marcha nuevos proyectos de reformas parciales -Agilización, Modernización, Tribunales de Instancia-. Sin duda, algunas impulsadas con buena voluntad. Pero no parece que el "tiempo de turbación" permita "hacer mudanzas" tan hondas por el procedimiento de urgencia. Las reformas exigen sosiego, reflexión, consenso social y cálculo económico. La improvisación, la urgencia y la falta de debate no son su ambiente. Habrá que esperar. El Partido Popular reafirma su voluntad reformista. Y también su voluntad de pacto en un problema de Estado como es la Justicia.

(*) Federico Trillo-Figueroa y Martínez-Conde es jurídico de la Armada y, entre otras, cosas ha sido ministro de Defensa y presidente del Congreso de los Diputados. Es coordinador de Justicia y Libertades Públicas del PP.