Horizonte 2020: el derecho al voto de los extranjeros en España

En España, consecuencia de los elevados flujos migratorios que han llegado, aunque no es un tema nuevo, la extensión del derecho a voto a los inmigrantes se ha convertido, en los últimos tiempos, en una de las propuestas más debatidas en la sociedad civil y en los partidos políticos; y, en una constante reivindicación, tanto social como política, vista en clave de integración (1).

El principal desafío para lograr la integración de los inmigrantes es la adaptación de las instituciones públicas que tienen que ver con la gestión de todas las cuestiones relacionadas con el estado del bienestar. Adaptarlas a esta nueva realidad que supone tener más de cuatro millones de ciudadanos más a los que hay que atender, pero que también trabajan y contribuyen. Este es el gran desafío. Adaptar las instituciones tanto cuantitativa como cualitativamente. Son ciudadanos que viven aquí y que están aquí legalmente.

El panorama español vigente recoge entre el catálogo de derechos y libertades de los que gozan los extranjeros en España el derecho de participación pública; un derecho cuyo ejercicio queda limitado a aquellos que residen legalmente en nuestro país (el artículo 6 de la Ley de Extranjería, bajo el epígrafe Participación pública, establece, en su apartado primero, que los extranjeros residentes en España podrán ser titulares del derecho de sufragio, en las elecciones municipales, en los términos establecidos en la Constitución, en los tratados internacionales, en su caso, y en la Ley), configurando “el derecho de sufragio constituye una de las “promesas incumplidas” en el Estado constitucional español (2).

El derecho al voto de los inmigrantes es una pieza fundamental en el arco que ha de sostener la integración (3). Es la piedra clave, la que está en el centro. Sin duda alguna, es el “paso necesario para la integración y para la construcción de una sociedad democrática, en la que se tome en cuenta a todas las personas residentes (4)”. El voto es un importante factor de integración, por cuanto permite a las personas de origen extranjero participar en el seno de la sociedad y tomar decisiones sobre el futuro compartido. Por el contrario, impedirles que puedan votar y ser elegidas refuerza la imagen del inmigrante como mera fuerza de trabajo, y lo vuelve invisible en otros ámbitos fundamentales de la vida social, favoreciendo la exclusión y el desarraigo.

La idea de integrar a los inmigrantes en el círculo de participación ciudadana es el núcleo del sistema de integración; al menos, eso es lo que reflejan los estudios doctrinales sobre este tema (5). Sin embargo, la participación en la vida pública de un país no es el único elemento que puede situar a un inmigrante en el utópico status de integración. Conviene hacer un esfuerzo político más abarcador de otros aspectos de la realidad de la inmigración -como la protección de los derechos fundamentales, el acceso al mercado laboral, la asistencia sanitaria en condiciones de igualdad, etc. – donde el derecho al voto se estructure sobre bases sólidas de actuación y no sólo como un elemento más de una campaña electoral dirigida a la captación votos.

Es verdad que la ciudadanía no puede reducirse al derecho al voto; pero, no es menos cierto que sin este derecho no se puede hablar de ciudadanía en ningún caso. El derecho al voto es una conquista democrática de alto contenido simbólico: no se puede hablar de democracia universal ni de auténtica integración si se deniega el derecho al voto a una parte de la población.

La presencia de un alto índice de población inmigrante en España ha empujado a la generalización de derechos que, hasta el siglo pasado, estaban reservados exclusivamente a los nacionales, tal es el caso de buena parte de los derechos civiles y sociales. Sin embargo, no ha ocurrido lo mismo con los derechos políticos. Así, se ha tomado, erróneamente, como argumento el principio de soberanía estatal para no reconocer el derecho al voto de los inmigrantes, no apostando por otorgar preeminencia al principio democrático (han de participar en la toma de decisiones de una comunidad todos los que están sometidos a su ordenamiento jurídico, es decir, todos aquellos que residan en su territorio).

El hecho de que una parte importante de la población extranjera en España no goce del derecho al voto tiene consecuencias negativas, no sólo para los directamente afectados, sino para el conjunto de la ciudadanía, puesto que hace que los valores democráticos dejen de ser universales y dificulta la cohesión social. El reconocimiento del derecho a elegir y a ser elegidos, para todas las personas que residen en España, no sólo evitaría discriminaciones e injusticias, sino que avanzaría en la construcción de una sociedad más cohesionada y democrática.

Los extranjeros residentes, en tanto que sometidos al ordenamiento jurídico del Estado en que viven, deben tener también voz en la toma de decisiones. La realidad actual es que no disfrutan de derechos políticos, ni de ningún otro tipo de contrapartida. En definitiva, son “víctimas de un estatuto asimétrico, sujetos sin ser ciudadanos, o ciudadanos de segunda clase” (6).

Sin otorgar derechos políticos a los extranjeros se dificulta la posibilidad de llevar a cabo una garantía efectiva de los derechos que les corresponden. Sin derecho al voto el poder de presión que poseen frente al Gobierno de turno disminuye de forma muy notable. Si se niega la representación política a los extranjeros, en realidad, se está impidiendo la realización del pluralismo. Por tanto, si sólo se encuentran representados en la vida pública los intereses de los nacionales, los extranjeros no tienen la posibilidad de canalizar sus peticiones.


La extensión del derecho al voto de los extranjeros residentes legales es un ladrillo más en el muro de la integración

La inmigración está poniendo a prueba la cohesión social en la sociedad española. Sin embargo, el fenómeno migratorio incide en todo el espacio europeo, con diferencias acusadas en cada uno de los Estados; cada país se encuentra ante escenarios migratorios diferentes y adopta estrategias políticas para afrontarlos también diferentes, lo que hace que encontrar un compromiso común sea una tarea más difícil de lo que pensamos.

La inmigración no es un fenómeno sencillo: no existe una política de inmigración perfecta, ni es probable que exista en el futuro, pero, eso sí, la puesta en marcha de cualquier medida en materia de inmigración, si queremos que ésta se convierta en un bien público debe permitir abordar la inmigración como una oportunidad en vez de como un problema.

La Administración local es la más cercana al ciudadano, la que conoce de primera mano sus dificultades porque que trabaja día a día con ellos. Por tanto, su labor es clave en lo relativo a las políticas sociales. El inmigrante ha de sentirse acogido por la sociedad, por el entorno más inmediato.

Sin duda, para integrar la diversidad y facilitar la formación de una verdadera sociedad multicultural, es necesario un proceso de adaptación y acoplamiento mutuo, tanto de los inmigrantes, como de toda la sociedad de acogida. Este proceso está conformado por un conjunto de factores, tales como el reconocimiento del otro como portador de símbolos iguales a los de la sociedad de acogida, el reconocimiento de la persona como centro del Derecho, o la desvinculación de la participación política en nuestra sociedad del concepto de ciudadanía. Se hace necesaria la participación activa de todas las partes involucradas. La sociedad española no puede esperar, de forma absoluta, que los inmigrantes se comprometan en firme a integrarse en la sociedad y a aceptar sus valores fundamentales, por imperativo legal.


Reconocimiento limitado del derecho al voto de los ciudadanos extracomunitarios en las elecciones municipales

Las intenciones del Gobierno son muy loables pero la efectividad real de estas medidas debe ser puesta en duda: a) por un lado, si se promueve el derecho al voto a través del principio de reciprocidad, se estaría reconociendo el derecho al voto de los inmigrantes basándose en criterios preferenciales, tales como el número de inmigrantes o intereses políticos y/o económicos. La reciprocidad excluye inmigrantes procedentes de países con regímenes no democráticos y de países que prohíben a sus ciudadanos votar fuera del país… pero, que residen aquí.

La reciprocidad genera una serie de contradicciones y agravios. Los ciudadanos de unos países -como es el caso de los comunitarios- podrán votar y a la vez ser candidatos; es decir, aspirar a ser concejales o alcaldes. En cambio, los de algunos otros países con quienes se firmen Acuerdos de reciprocidad podrán votar, pero en ningún caso estar en las listas.

El resto -nacionales de Estados cuyas leyes limitan el voto a los nacionales y los de Estados no democráticos (personas que provienen de países con los que el Gobierno español actualmente no puede firmar ese tipo de acuerdos, sencillamente porque sus gobiernos no tienen interés prioritario en reconocer derechos políticos a los escasos residentes españoles, o porque su legislación expresamente prevé lo contrario; es el caso, p. ej., de Marruecos, con más de 700.00 residentes en España, o el de China, con más de 140.000 residentes en España)-, ni tan siquiera podrán votar.

La reciprocidad, establecida caso por caso (vía Acuerdos internacionales), da lugar a una pluralidad de regímenes jurídicos entre los propios extranjeros, sea cuál sea su nacionalidad, en el reconocimiento del derecho al sufragio. El mecanismo de reciprocidad provoca desigualdades entre los diferentes grupos de inmigrantes, además de complejidades jurídicas, debido a las diferencias entre los regímenes jurídicos, incluso cuando los acuerdos de reciprocidad han sido firmados:

a) el reconocimiento del derecho al voto queda limitado, en todo caso, al sufragio activo, imposibilitando a los ciudadanos extracomunitarios en cuestión la posibilidad de presentarse como candidatos en los procesos electorales municipales;

b) en ningún caso, nos planteamos la extensión del derecho al voto a otras elecciones que no sean las municipales;

y, c) finalmente, la articulación del catálogo de condiciones para el ejercicio del derecho al voto en las elecciones municipales españolas por parte de los ciudadanos extracomunitarios nacionales de los Estados en cuestión (autorización de residencia en España + residencia de 3 a 5 años + inscripción en el padrón municipal + inscripción en el censo electoral de extranjeros residentes en España) convierten el ejercicio de este derecho, sin duda en misión imposible.

En definitiva, el condicionamiento del derecho al voto a la reciprocidad puede, en unos casos, hacer imposible su ejercicio y, en otros, lo puede convertir en algo muy improbable.

¡Qué paradoja!...Con el Código Civil en la mano, puede ser más rápido obtener la nacionalidad española con todos los derechos que beneficiarse de esta concesión del derecho al voto en las elecciones municipales. La propuesta de firmar acuerdos de reciprocidad servirá de muy poco si se exige para votar un periodo de residencia en España de entre 3 y 5 años, pues en dicho periodo el extranjero (en algunos casos), si lo desea, podría haber ya alcanzado la nacionalidad española.


Búsqueda de consenso social, político y parlamentario

Sin duda, se hace necesario por parte de Gobierno alcanzar un sólido acuerdo con la totalidad de las fuerzas políticas con representación parlamentaria -o, cuanto menos, con el principal partido de la oposición- a fin de avanzar en la extensión del derecho al voto a los ciudadanos extracomunitarios, para evitar que la incorporación al censo de varios cientos de miles de estos nuevos electores extranjeros sea un motivo más de confrontación política.

Tarde o temprano el derecho de sufragio se extenderá a todos los extranjeros residentes en España, si la finalidad última de las fuerzas políticas en España es la integración social y política de éstos; pero, mientras llega, el actual marco normativo debe venir acompañado, sin ninguna duda, del necesario consenso social, político y parlamentario.


El reconocimiento del derecho al voto a los ciudadanos extracomunitarios en las elecciones municipales requiere de una reforma legislativa

Si de verdad queremos apostar por el principio de democracia y hacer partícipes a los extranjeros residentes legales en los procesos electorales la reforma legislativa es la única solución (7).

Si bien, a corto plazo, podríamos optar por el reconocimiento del derecho al voto a los extranjeros residentes legales en España por ley, o seguir optando por la vía del Tratado (reciprocidad). La adopción de este tipo de Tratados requiere de la voluntad política y del entusiasmo e interés del Gobierno de turno. A medio o largo plazo, se necesitaría una reforma constitucional porque sin ella la única manera de dar derecho a voto es firmar acuerdos de reciprocidad (8).

Ahora bien, hasta que reformemos la CE, firmemos acuerdos bilaterales de reciprocidad. Vayamos abriendo la puerta al derecho al voto. Pero como no podemos firmar acuerdos con todos los países de los que vienen inmigrantes, reformemos la Constitución y dejemos a un lado la reciprocidad como principio nuclear (9), para que todos los inmigrantes residentes en España, tengan también derecho a votar y a ser votados en las elecciones.

Ha llegado la hora de una reforma legislativa, si no se quiere, de momento, revolucionaria o maximalista (supresión de todo el párrafo segundo del artículo 13 de la CE) (10), al menos de una suave y minimalista (reforma del art. 13.2 de la CE: “La simple supresión de la exigencia de reciprocidad, de modo que los extranjeros puedan votar en las elecciones municipales de acuerdo con las condiciones que establezca la ley electoral”) (11). Dicha reforma constitucional no implicaría directamente la concesión del derecho al voto de cualquier tipo de extranjero; simplemente, eliminaría la prohibición expresa del art. 13.2 de la CE, y, en consecuencia, el derecho al voto podría extenderse a los extranjeros residentes en España (12).


Nacionalidad vs. Residencia como fundamentos del derecho al voto

Sin duda alguna, mientras exista el Estado nacional, el sufragio deberá ir vinculado a la pertenencia pueblo-nación, de forma que sea la nacionalidad y no la residencia el fundamento del derecho al voto; pero, esto puede cambiar, debemos abogar porque el criterio de pertenencia al pueblo debe ser la residencia y no la nacionalidad.

La apuesta por la reciprocidad es una apuesta poco valiente, ya que el aumento del electorado inmigrante será mínimo (13). Es más, la reciprocidad implica que el derecho al voto quede condicionado al lugar de nacimiento de una persona, de forma que el hecho de residir de forma estable en España no es determinante, porque no da derecho a formar parte de la comunidad política: este derecho está condicionado por unos acuerdos internacionales (reciprocidad) que son ajenos a la situación de las personas que han acreditado mediante su residencia legal y continuada; su voluntad no sólo es de estar sino de permanecer, participar y de que se cuente con ellos y se les escuche en los foros donde se decide el futuro de todos (incluso de ellos mismos).

En resumen, hoy más que nunca, “si se quiere de verdad tomar en serio el derecho de sufragio de los inmigrantes en España, resulta inexcusable la reforma, de nuevo, del artículo 13.2 de la Constitución, para devolver a España del siglo XIX, donde nos mantiene anclado el principio de reciprocidad, al momento actual de desarrollo del Derecho Internacional; donde las personas ya no son meros objetos pertenecientes al elemento población del Estado del que son nacionales, sino que, bien al contrario, e independientemente del Estado del que sean nacionales, son, por sí mismas, titulares de derechos” (14). Debemos superar viejos corsés y apostar firmemente por la extensión de los derechos políticos a los extranjeros, por su participación en la vida política. Es la residencia legal y continuada -y no la nacionalidad- lo que realmente importa a la hora de elegir a los representantes.

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NOTAS

1. Vid., en general, ORTEGA GIMÉNEZ, Alfonso, El derecho al voto de los ciudadanos extracomunitarios en las próximas elecciones municipales españolas de 2011, Fundación Alternativas, Madrid, 2011.
2. Vid. ALARCÓN REQUEJO, J. (2009), “Derechos políticos de los latinoamericanos en España y participación en elecciones locales”, en  ESCRIVÁ, A., BERMÚDEZ, A. y MORAES, N., Migración y participación política, Madrid: CSIC, p. 46.
3. Vid., en sentido contrario, y, en nuestra opinión, de forma errónea, SARTORI, Giovanni (2001), La sociedad multiétnica, Madrid: Taurus.
4. Vid. ALARCÓN REQUEJO, J. (2009), “Derechos políticos de los latinoamericanos en España y participación en elecciones locales”, en  ESCRIVÁ, A., BERMÚDEZ, A. y MORAES, N., Migración y participación política, Madrid: CSIC, p. 47.
5. Vid., p. ej., OLIVÁN LÓPEZ, F. (2004), Constitución y extranjería, Madrid: Dykinson, pp. 123-156.
6. Vid. MASSÓ GARROTE, Marcos Francisco (1997), Los derechos políticos de los extranjeros, Madrid: Colex, p. 106.
7. Vid., en sentido contrario, y, en nuestra opinión, de forma errónea, MARTÍNEZ PUJALTE, Antonio-Luis (2010), Los sistemas electorales españoles: Evaluación y propuestas de reforma, Madrid: Dykinson, p. 125.
8. VACAS FERNÁNDEZ plantea otra solución (difícil de materializar, a nuestro entender, atendiendo a la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional –STC 236/2007, de 7 de noviembre de 2007–): “interpretar de forma laxa la exigencia de reciprocidad del artículo 13.2: en el sentido de que no sería una «reciprocidad» absoluta o de resultado, sino que la exigencia del 13.2 se cumpliría con un mero compromiso de reciprocidad genérica, casi de intención, de las partes”. Vid. VACAS FERNÁNDEZ, F. (2009), “El principio de reciprocidad como condición del reconocimiento del derecho al sufragio de extranjeros en las elecciones municipales en España y sus implicaciones desde el Derecho Internacional” en Revista de derecho migratorio y extranjería, Nº. 20, p. 92.
9. Sin duda alguna, “la exigencia constitucional de reciprocidad se ha convertido en el límite que más constriñe la extensión del derecho de sufragio a los extranjeros”. Vid. AJA, E. y MOYA, D. “El derecho de sufragio de los extranjeros residentes” (2008), en AJA, E.; ARANGO, J. y OLIVER ALONSO, J. (ed.), La inmigración en la encrucijada (Anuario de la Inmigración en España, Edición 2008), Barcelona: CIDOB, p. 73; además, “el art. 13, 2º de la Constitución impone férreos o severos límites, la recipro¬cidad”. Vid., en sentido amplio, CHUECA SANCHO, Ángel G. y AGUELO NAVARRO, Pascual (2009), “El derecho de voto de los extranjeros en España en perspectiva europea”, en Documentos CIDOB Migraciones, Nº. 19, p. 36.
10. VACAS FERNÁNDEZ plantea “la reforma del artículo 13.2 de la Constitución, bien de manera parcial, eliminando la condición de reciprocidad o, incluso, suprimiendo todo el párrafo segundo: lo primero solucionaría los problemas derivados del principio de reciprocidad y para el caso únicamente de las elecciones municipales porque haría depender el reconocimiento del derecho únicamente de la voluntad de España. La segunda opción extendería dicha posibilidad a todas las elecciones”. Vid. VACAS FERNÁNDEZ, F. (2009), “El principio de reciprocidad como condición del reconocimiento del derecho al sufragio de extranjeros en las elecciones municipales en España y sus implicaciones desde el Derecho Internacional” en Revista de derecho migratorio y extranjería, Nº. 20, p. 92.
11. Vid. AJA, E.; ARANGO, J. y OLIVER ALONSO, J. (ed.) (2008), La inmigración en la encrucijada (Anuario de la Inmigración en España, Edición 2008), Barcelona: CIDOB, p. 79.
12. Sin duda, “es de desear, pues, de lege ferenda, la reforma del art. 13.2 CE sea más amplia, sin restricciones innecesarias. Y así podría decir: “Los extranjeros podrán ser titulares de los derechos reconocidos en el art. 23, en virtud de lo dispuesto en tratado o ley”. Vid., IBÁÑEZ MACÍAS, Antonio (2009), El derecho de sufragio de los extranjeros, Cuadernos “Bartolomé de las Casas”, nº 46, Madrid: Dykinson, p. 82.
13. De ahí que consideremos que “la exigencia de la reciprocidad constituye un gran obstáculo para el reconocimiento del sufragio de los extranjeros”. Vid. GARCÍA SORIANO, María Vicenta (2007), “Sobre la viabilidad de la participación política de los extranjeros en las elecciones municipales”, en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, Nº. 60/61, p. 264; es más, “la presencia del principio de reciprocidad en el artículo 13.2 aboca, como hemos visto, a un proceso, largo y complejo, de negociaciones bilaterales para adoptar tratados en la materia basados en la reciprocidad, y que, de antemano, podemos afirmar ya que imposibilitará extender el derecho de voto de forma general a todos los inmigrantes residentes regulares en España. La realidad, jurídica y política, limitará su extensión básicamente a los nacionales de algunos Estados latinoamericanos”. Vid. VACAS FERNÁNDEZ, F. (2009), “El principio de reciprocidad como condición del reconocimiento del derecho al sufragio de extranjeros en las elecciones municipales en España y sus implicaciones desde el Derecho Internacional” en Revista de derecho migratorio y extranjería, Nº. 20, p. 94.
14. Vid. VACAS FERNÁNDEZ, F. (2009), “El principio de reciprocidad como condición del reconocimiento del derecho al sufragio de extranjeros en las elecciones municipales en España y sus implicaciones desde el Derecho Internacional” en Revista de derecho migratorio y extranjería, Nº. 20, p. 95.



(*) Alfonso Ortega Giménez es Profesor de Derecho internacional privado de la Universidad Miguel Hernández de Elche y Vocal del Observatorio Valenciano de la Inmigración. [email protected]